在专家看来，全国统一的预售资金监管方式最大的变化是明确统一了监管额度的确定方式，让房地产开发资金围绕产品循环而循环。
文 /邵轩岚《中国房地产金融》总编辑
日前，一则“规范商品房预售资金监管的意见”于近日制定出台的消息，引来业界广泛的关注。消息称，2022年元月，文件由住建部、人民银行和银保监会三部门联合发布。
长期以来，预售资金问题一直颇受外界诟病，比如部分房企违规挪用预售资金致使项目无法复工，而严格监管又可能陷入囚徒困境，可能阻碍良性循环。在分析看来，“房地产是一个大循环，不能变成每个城市的小资金池”，统一的监管是势在必行。
预售资金监管新政与过去相比，到底有哪些变化？是否更加有效促进房地产行业资金的良性循环？有何积极影响？《中国房地产金融》日前专访了中国社会科学院城市与竞争力研究中心主任倪鹏飞，贝壳研究院首席市场分析师许小乐，厦门国际银行投行分析员、国家金融与发展实验室特聘研究员任涛。
在专家看来，全国统一的预售资金监管方式最大的变化是明确统一了监管额度的确定方式；让房地产开发资金围绕产品循环而循环，改变过去以资金循环为主导的房地产发展模式；预售资金监管制度标准化，将进一步放大房企运营能力差异，银行执行起来可能便会存在一定困难，不同银行之间的相互博弈也会在一定程度上削弱执行效力。
1、改变过去以资金循环为主导的房地产发展模式
《中国房地产金融》：眼下出台规范商品房预售资金监管的背景与时机，您认为有哪些重大考量？
许小乐：此次商品房预售资金监管的背景正处于一个两难的关键时刻：既要保交付防烂尾，也要防过度监管加压。
近年来，房企的经营压力日益增大，一些开发企业将预售资金作为资金池，由集团统一调配使用，用于支付土地款、员工工资、偿还债务，等等，增加了烂尾的风险。各地政府加大了对房企预售资金监管的规范力度，2020年以来与预售资金监管有关的各地政策173个，其中涉及预售资金监管的114个，专门的预售资金管理办法或规定31个（包含征求意见稿）。去年下半年，少数头部房企爆出债务违约，影响产品交付，部分城市政府为保障消费者权益，加强预售资金监管，保障房企交付。
但是，在房企资金流动性压力较大的背景下，部分城市过严的预售资金监管使房企资金状况更加紧张，减少了房企偿债的能力，可能加剧债务违约。2021年初有银行划扣项目预售资金用以抵偿贷款，导致账面余额不能足额支付剩余工程建设。
在这种两难的背景之下，为了避免债权人、房企、银行与地方政府陷入多方博弈，防止房地产风险进一步蔓延，建立全国统一的预售资金监管办法是非常及时的。对部分城市政策“适度纠偏”，满足合理资金需求，在保障交楼的同时稳定企业预期和资金流。
倪鹏飞：主要基于三重考量：
第一，更好地落实房地产预售资金监管的本意。保证资金安全，防止开发企业将预售资金不当转移或者挪用，更好地保护购房者的权益，也更好地保证房地产开发企业理性、规范和健康运行，减低房地产金融及房地产市场风险，促进房地产市场健康平稳发展。
第二，提升资金利用的灵活性。促进监管资金及时充分利用和良性循环，减少资金沉淀，让资金尽量地流动起来和循环起来。发挥预售资金的作用，也缓解房地产企业的资金紧张。
第三，促进房地产企业加快开发销售和产权登记的速度，促进以产品开发为主线的房地产开发循环体系形成。将资金利用严格与房地产开发的各个环节匹配在一起，倒逼房地产开发企业积极依次完成房地产开发各个环节。让房地产开发资金围绕产品循环而循环，改变过去以资金循环为主导的房地产产业发展模式。
任涛：自2021年下半年地产行业持续陷入流动性危机以来，因预售资金监管不到位而引起的烂尾楼及系列维权事件频频出现，为确保项目顺利完工、防范区域风险聚焦以及承担属地管理责任的考虑，各地纷纷出台了预售资金相关文件，以加强预售资金监管。
由于预售资金制度体现为属地管理、因城施策，因各地政策不一、导向不明、分工不清以及诸多现实层面的博弈使得预售资金监管本身存在一定问题，虽然各地区出台预售资金监管在防范项目烂尾、防范区域聚焦等方面能够起到一定积极作用，但由于各地为政，没有统筹全盘考虑，从而产生了一定合成谬误困境，反而进一步加剧了地产开发企业的流动性压力。
预售资金在地产开发资金来源中占比达到30%左右，相关政策的优化对于畅通地产业良性循环和健康发展具有重要作用。但是一直以来全国层面并没有统一的预售资金监管指导文件，此次能够从全国层面进行统筹，明确整体方向，并给予各地区一定的灵活调整空间，有助于各地分散的预售资金监管做法得到相应矫正，也表明政策层面已经开始考虑如何通过优化预售资金监管来推动地产业良性循环和健康发展。
2、首次将预售资金监管全国统一规定
《中国房地产金融》：一直以来，有分析认为，房企危机下政府加强预售资金监管，可能阻碍资金循环。眼下的监管办法与过去相比，有哪些重大的相同与不同？
任涛：如前所述，先前由于各地预售资金监管要求不同，导致各地在纷纷加强预售资金监管的同时，产生了一些合成谬误。此次从全国层面出台的预售资金监管文件，整体上看吸取了各地预售资金监管的优秀实践进行了统一，如明确预售资金各流程监管的主体责任与关键环节、按预售许可证设立监管账户、明确预售资金监管额度根据项目工程造价确定、明确超过监管额度的资金可以自由提用、监管资金必须专款专用、提取资金使用范围仅限于项目及其相关支出，等等。
同时，预售资金监管文件也有一些不同的点，如明确预售资金监管银行要通过招标形式确定；仅明确了首次拨付节点和最后拨付节点，但对中间的具体拨付节点没有明确，由各地灵活调整。因此，整体来看，此次预售资金监管文件应属指导性文件，具体如何实施和优化调整还有待进一步观察，这其中各地仍具有相当的灵活性，当然这一过程中各地住建部门、央行与银保监会派出机构在进行窗口指导时便有了一定依据。
倪鹏飞：过去的商品房预售款监管的具体办法，主要由各地房地产管理部门制定。本次房地产预售资金监管，住建部、人民银行和银保监会联合发布《关于规范商品房预售资金监管的意见》首次将预售资金监管全国统一规定，明确了预售资金监管的基本标准。对监管资金监管额度、交纳范围、取用条件等进行了明确。各地在此基础上因城施策制定细则。
对于那些仍未建立商品房预售款监管的相关制度，或者实际执行浮于表面，存在一定的监管漏洞的城市，可以有效弥补政策短板保证项目交付。
对于那些已建立商品房预售款监管制度且监管过严的城市，如预售资金监管存在政策不明确、提取基数和提取比例过高、提取节奏不合理等问题的解决，有助于回归合意监管范围，从而促进资金有效利用和良性循环。
另外在通过“招标确定监管银行”、“商业银行依约履行账户管理责任”、“住建部门、开发企业和商业银行签订三方监管协议”、“实行资金全过程监管”、“保障资金专款专用”、“提高资金管理服务水平”、“完善工作机制”等方面做出了新的规定。
总体上，一方面，提升了预售资金监管有效性和效率；另一方面，也提升了预售资金使用效率。
许小乐：全国统一的预售资金监管方式最大的变化是明确统一了监管额度的确定方式。城市层面的资金监管额度确定方式存在差异。如，北京、天津、漳州等城市设定每平方米底线，如北京要求每平方米不得低于5000元；合肥、福州等在工程造价基础上上浮20%作为重点监管额度，精装交房额外增加监管额度；太原、昆明等城市按照预售资金的百分比确定重点监管额度，太原为30%、昆明为40%；长沙、惠州、温州等城市对全部购房资金进行监管。2021年重庆取消了对信用资质不同的开发企业实行差别化资金监管额度，全部采用最高比例进行监管。此次意见明确统一监管额度为“确保项目竣工交付所需的资金额度”，避免监管额度不统一、扩大化。
全国预售资金监管方式也统一了资金收取的时间节点。以往各城市大多采取取得预售证后由购房人直接将款项转入监管账户的方式。去年下半年房企违约事件发生后，部分城市通过收紧预售资金监管预防“交付风险”，也有城市收紧力度较大。比如，2021年11月《石家庄市新建商品房预售资金监管办法（征求意见稿）》中提出“房地产开发企业应保证在取得《商品房预售许可证》后2个月内通过预售房款或自有资金打入监管账户”，这样让房企遭遇更大的流动性压力。此次意见统一了节点为网签备案时预售资金同步存入监管账户。
3、给企业灵活使用资金流出了通道
《中国房地产金融》：有消息称，合理确定监管额度，监管账户内的资金达到监管额度后，超出监管额度的资金可由开发企业提取使用。如何看待这个规定？
倪鹏飞：在当前房地产下行，房地产开发企业运行普遍艰难，保交付、防烂尾压力增大的情况下，各地监管部门纷纷提升了对当地项目预售资金的监管标准，使得房企对账面资金的调度能力变差，进一步加剧了流动性紧张的局面。“监管账户内的资金达到监管额度后，超出监管额度的资金可由开发企业提取使用”的规定，有助于促进房企资金周转、现金流的适度改善和房地产开发良性循环。
总体上，在确保项目交付的前提下，同时提高商品房预售资金使用灵活性，有助于行业基本面改善和投资者信心提振。
许小乐：预售资金是地产开发企业最重要的资金来源，预计占到地产开发项目资金来源的40%左右。如果扩大资金监管的额度标准，导致预售资金无法发挥融资作用，破坏开发企业自身的资金循环。因此，此次意见明确，只要账户内资金达到监管额度，开发企业就能自己使用，给房企灵活使用资金留出了通道，能够在保障交楼的同时给房企最大的资金灵活性。
任涛：这个规定并不新鲜，实际上目前各地预售资金监管制度对此均有涉及，且多明确了重点监管额度，超出重点监管额度的部分可以在满足一定条件的情况下申请进行提取，只不过在重点监管额度的计算基准上各地存在一定差异。现在市场普遍认为，监管额度的确定能够释放出相应的可动用资金来缓解地产行业的流动性危机，但我们认为最终能够释放的资金体量目前还不好说，这主要取决于各地具体实施时超出部分提取条件的设定灵活性。
4、确实需要建立一个健全的监管机制
《中国房地产金融》：有消息称，按工程进度及时拨付资金，商业银行依约履行账户管理责任，实行资金全过程监管。从执行层面，您如何看？
倪鹏飞：这个监管确实需要建立健全的监管机制。首先，每个节点拨付的金额和比例需要各地的住建部门、人民银行和银保监会以及相关商业银行部门在协商的基础上做出确定。其次，要建立监管体系和监管机制。可能需要委托三方认可的第三方监管机构，对监管进度实时进行监管和报告，商业银行、住建部门，以及金融监管部门不定期进行抽查。或者房地产开发企业在申请资金时，首先提请以及同时得到第三方监管者进行实地监测，达到要求提供相关证明手续，开发企业依据相关证明手续，向商业银行申请办理资金拨付。但要简化资金申请材料，推行资金申请、审核、拨付“全程网办”，提高效率。
任涛：该要求对商业银行提出了具体要求，实际上近期政策层面已多次明确对于不符合资金使用要求和审批资金使用申请，商业银行应不予办理。不过实践中，会存在一些值得关注的地方，如果预售资金监管银行往往同时是个人住房按揭贷款发放银行和地产企业开发贷发放银行，则预售资金监管银行会有义务和动力履行相关责任；但如果地产企业开发贷款发放银行和个人住房按揭贷款发放银行不是同一家，则上述要求执行起来可能便会存在一定困难，不同银行之间的相互博弈也会在一定程度上削弱执行效力。
5、监管制度变准化将进一步放大房企运营能力差异
《中国房地产金融》：规范商品房预售资金监管，将带来哪些变化？是否意味着在一定程度上将改善房企资金状况？是否更加有效促进房地产行业资金的良性循环？
许小乐：预售资金监管是行业预防风险的重要政策，将伴随着预售制度持续存在。目前正处于“行业风险出清周期”，行业的变化正在发生，监管环境也更多地由销售端转向了企业端、供给端，预售资金监管只是其中的一个环节，在防风险的同时提供适度的灵活性，更有助于行业的风险出清和促进房地产行业建立良性循环。
长期以来，房屋交付问题频出，烂尾、未能按时交付、交房标准不合规等问题始终困扰着购房者。2021年随着三季度部分房企资金链断裂等问题的不断发酵，保障按时、按质交房受到广泛关注。此次全国性商品房预售资金监管意见的出台在保障购房者合法权益的同时，更能鼓励购房需求，提振市场信心，起到稳预期的作用。
预售资金监管制度标准化，将进一步放大房企运营能力差异，对健康经营、信用较好、综合实力较强的房企竞争优势有望进一步扩大。此外，成都、长沙、长春、惠州、荆州等城市实施的与企业信用等级挂钩的差别化预售资金监管政策，客观上也加强了健康稳健房企的竞争优势。
任涛：规范商品房预售资金一定程度上从全面层面提出了统一要求、明确了主体责任、有助于稳定预期，为各地住建部门、央行与银保监局优化调整相关政策时提出了方向上的指导，后续各地应会根据要求相应调整当地预售资金监管办法，让预售资金监管账户和项目一起动起来，而非出于风险的目的完全把它锁住。
此次预售资金监管文件的出台并不意味着一定会改善房企资金状况，其目的仍然在于贯彻保交楼、保民生、保稳定的政策导向，方向上看重在调整优化而非全面放开，调整优化的目标在于利用预售资金监管账户更好推动项目完工，而非通过封锁预售资金监管账户来完全限制预售资金提取与拨付使用。我们认为，当预售资金监管账户可以像正常监管账户一样根据工程进度使用，资金有进有出，推动项目不断趋于完工，则会在一定程度上促进地产行业资金的良性循环，可以起到一定积极作用。