2019年，在中央财政以及陕西省、西安市的正确指导下，西安市坚持老旧小区改造工作，打造优美人居环境。通过有关老旧小区改造现状、政策等相关内容的研究，了解到老旧小区改造是一项涉及法律、法规、政策众多，涉及政府部门较多，需要各个政府部门全力协调的一项重大民生工作。由此，律师介入西安市老旧小区改造工作，为改造全程提供法律服务，确保老旧小区改造工作顺利、有序开展并完成。西安市老旧小区改造法律服务工作调研报告如下。
一、老旧小区改造的趋势以及重大意义
（一）老旧小区改造重大意义
随着我国社会的不断发展，人民群众的生活居住条件标准逐渐提升。城市中存在的老旧小区已经无法跟上时代的需要，他们不仅影响着居民的生活水平，同时也在制约城市的发展。以习近平新时代中国特色社会主义思想为引领，全面贯彻落实党的十九大和中央城市工作会议精神，把人民对美好生活的向往作为奋斗目标，政府制定文件，加大改革力度，通过对老旧小区内环境、基础设施、居家养老设施等情况改造，完善老旧小区配套设施，消除隐患，实现老旧小区升级提质，真正实现改造为民、改造惠民，增强居民群众的获得感、幸福感和安全感，实现我国全面小康社会的目标。
（二）老旧小区改造大趋势
2019年10月14日，总理李克强到西安考察，首先来到已有20多年历史的西安市最早的安居小区——明德门北区小区。总理听取西安市老旧小区改造工作汇报，并先后来到小区托幼所和居民家中实地察看情况。李克强强调，老旧小区改造十分必要，不仅要进行楼梯管网翻新等“硬件”改造，还要根据群众需要提供养老托幼、医疗助餐等“软件”服务。指出老旧小区改造光政府“独唱”不行，还要创新体制机制，充分吸引社会力量参与，组成多声部“合唱”。改造后的小区不光要“好看”，关键要“好住”。
2019年7月24日，省住建厅会同省财政厅赴西安市调研老旧小区改造工作。调研组由省财政厅李明怀副厅长、省住建厅刘浩副厅长带队，在西安市相关部门的陪同下，走访了碑林区西仪小区、新城区环城东路159号院以及未央区十一中家属院，深入了解老旧小区改造工作进展。
2019年3月7日，西安市人大常委会对市老旧小区改造工作进行视察。
2019年3月5日，总理李克强在十三届全国人大二次会议上作政府工作报告。报告明确指出，“城镇老旧小区量大面广，要大力进行改造提升，更新水电路气等配套设施，支持加装电梯，健全便民市场、便利店、步行街、停车场、无障碍通道等生活服务设施。”
（三）西安市总体老旧小区改造现状
老旧小区是指建成于2000年以前，具有合法产权、未列入危房或棚户区拆迁改造计划，标准成套，但公共设施落后，影响居民基本生活、居民改造意愿强烈的老旧住宅小区。全省2000年以前城镇老旧小区共计9351个，涉及119.59万户居民。
从2013年起，西安市启动老旧小区改造试点。按照成熟一批、改造一批的原则，西安市持续开展老旧小区改造工作。2015年，市政府办公厅印发了《西安市老旧住宅小区更新完善工程实施方案的通知》，要求三年实施改造任务510万平方米。截至2017年底，全市累计实施143个老旧小区改造，面积546.5万平方米。2018年计划实施200万平方米，实际实施43个老旧小区改造，243.9万平方米。2017年，为破解老旧小区加建电梯难题，《西安市老旧住宅小区加建电梯试点工作实施方案》出台。全市共有26个小区289部电梯通过了审批，其中，已有11个小区、65部电梯加建完成。
截至2018年底，全市累计实施186个老旧小区改造，面积790.4万平方米。2019年全市计划实施200万平方米以上的综合改造任务。2019年，全市老旧小区改造工作已启动39个项目，涉及129万平方米，其中已开工12个项目，面积29.6万平方米。
（四）西安市莲湖区老旧小区改造现状
2015年以来，按照西安市建委关于老旧小区改造工作部署，莲湖区先后完成了莲湖路97号院等10个老旧小区的更新改造，总计改造面积44万平方米，小区居民生活环境大大改善。2018年开始，莲湖区计划用2到3年时间，对辖区28个老旧小区进行打包改造，改造内容主要包括：消除安全隐患，改善基础设施，提升小区环境等三个方面，总计改造面积约83万平方米。
二、老旧小区改造现有政策
（一）中央对老旧小区改造专项资金支持
2019年8月22日，财政部、住房和城乡建设部印发《中央财政城镇保障性安居工程专项资金管理办法》（以下简称《办法》）。
《办法》首次将老旧小区改造纳入支持范围。《办法》规定专项资金支持范围包括老旧小区改造，主要用于小区内水电路气等配套基础设施和公共服务设施建设改造，小区内房屋、公共区域修缮、建筑节能改造，支持有条件的加装电梯支出。
2019年10月9日，财政部、住房城乡建设部关于分配下达2019年中央财政城镇保障性安居工程专项资金用于老旧小区改造的通知，市县财政部门收到专项资金后，实行专项管理，分账核算，按照规定统筹用于老旧小区改造项目，按照工程进度及时拨付资金，确保资金专款专用。
（二）西安市老旧小区改造政策
1、《关于推进全省城镇老旧小区改造工作的实施意见》
2019年10月12日，陕西省住房和城乡建设厅、陕西省发展和改革委员会和陕西省财政厅发布《关于推进全省城镇老旧小区改造工作的实施意见》。从2019年起，逐步实施老旧小区改造工作，按照年度改造计划，精准施策，基本完成城市、县城老旧小区改造任务。
老旧小区改造内容主要包含小区面貌改观、房屋功能改善、基础设施改造及居住环境改优四个方面。若居民有出资改造强烈意愿的，可自行增加部分改造项目一并实施。老旧小区改造涉及面广，情况复杂，各市（区）政府、省级各部门要强化责任、勇于担当，将老旧小区改造与加强基层党建、创新社会治理、提升执政能力结合起来，扎实推进。
老旧小区改造资金筹措包括中央补助资金。每年按照各市（区）上报的年度改造计划和项目内容清单，由省住建厅会同省发展改革委、省财政厅集中评审后向中央申请补助资金。
地方财政配套资金。在积极争取中央补助资金基础上，省级安排奖补资金支持老旧小区改造工作，各级地方政府也应切实加大资金投入，用于老旧小区改造。
单位投资。利用财政补助政策，引导老旧小区产权单位多渠道筹集资金，主动参与老旧小区改造。
居民出资。鼓励各市（区）结合实际明确居民出资责任。
社会资金。对具备市场化运作条件的社区养老、托幼、医疗、助餐、超市、保洁、文体等公共服务设施，采取小区业主利益捆绑开发、商业捆绑开发等方式，运用市场化手段吸引社会资金参与。
2、《西安市老旧小区综合改造工作升级方案》
2019年1月31日，《西安市老旧小区综合改造工作升级方案》（以下简称《方案》）规定，力争3-5年时间，对全市2000年以前建成、具有合法产权、未列入危房或棚户区拆迁改造计划、标准成套的老旧小区，由区县政府、开发区管委会统筹负责，组织业主单位、基层组织，根据实际情况和居民意愿进行综合改造，完善长效管理机制。
2019年，实施200万平方米以上的综合改造任务。2020至2021年，基本完成主要道路沿线、重点区域老旧小区综合改造，全面消除“三无小区”脏乱差现象。2022年，基本完成全市具备条件的老旧小区综合改造任务，对已完成改造的项目进行回头看，查漏补缺，进一步完善相关工作。
结合小区实际，开展“三治六改九提升”。其中，三项小区环境整治、六项重点民生改造为基础改造内容，九项小区综合提升为居民自选改造内容。1、小区环境整治：整治违法建设、整治危险房屋、整治环境卫生。2、重点民生改造：改造用电设施、改造给排水管网、接入天然气设施、改造技防消防安全设施、改造屋面防水、改造破损道路及附属设施。3、小区综合提升：提升景观环境、完善环卫健身设施、完善停车设施、提升通信设施、提升公共用房、建筑节能及屋面立面改造、改善楼道环境、加建电梯、增建社区用房。
按照《方案》规定，成立西安市老旧小区综合改造工作领导小组，由市政府主要领导任组长，分管副市长任副组长。领导小组下设老旧小区综合改造工作办公室，办公室设在市建委，市发改委、市房管局、市财政局、市规划局、市城管局、市市政局、市水务局为办公室副主任单位，其他市级相关部门为成员单位。各单位按照自己职能，负责相关的工作。
资金保障方面，加大财政补助。城六区实施的项目，按照《西安市老旧小区综合改造市级补助标准》核算补助额。施工合同签订后，拨付市级补助额的40%，工程决算完成后，核拨补助尾款。
利用社会资金。探索居民、市场、政府多方共同筹措资金方式，可将财政资金作为资本金，依托老旧小区公共资源，吸引社会资本统筹开展综合改造。
加强资金统筹，各专项工作牵头部门、实施单位不得擅自增加收费内容，不得向实施主体摊派。对于符合非公共区域改造项目，符合条件的，居民可以自行出资改造。
（三）西安市老旧小区加装电梯工作
西安市城乡建设委员会、西安市财政局、西安市规划局、西安市质量技术监督局印发《西安市老旧住宅小区加建电梯试点工作实施方案》指出，2017年起西安市在城六区（新城区、莲湖区、碑林区、雁塔区、未央区、灞桥区）支持房屋产权单位和业主有序开展老旧住宅小区加建电梯工作，每部电梯将得到15万元的财政补贴。鼓励与老旧住宅小区综合提升改造相结合，系统完善老旧住宅小区使用功能，提高宜居水平。
三、老旧小区改造资金规模以及审批流程（一）中央对老旧小区改造资金支持
2019年9月21日，财政部、住房城乡建设部关于分配下达2019年中央财政城镇保障性安居工程专项资金用于城镇老旧小区改造的通知，市县财政部门收到专项资金后，应当实行专项管理，按照规定统筹用于城镇老旧小区改造项目，中央财政城镇保障性安居工程专项资金，2019年度陕西地区，中央补助134818万元，2019年完成1490万平安方改造计划，改造老旧住宅146777套，改造楼栋4161栋，改造小区1225个。
（二）西安市老旧小区改造审批流程
各区政府通过对老旧住宅小区入户调查，在尊重居民意愿的基础上，经市房管局进行危旧房屋界定后，上报年度实施项目和工作内容。市建委审核后，下达工程年度计划，作为项目立项和年度资金补助依据。
按照年度计划，市建委组织设计单位，根据小区实际情况和居民需求，编制设计方案，明确更新完善工作内容和投资规模。各区按照设计要求，组织项目实施，并负责实施过程中的工程质量、施工安全等监管工作。
工作验收合格后，按照属地管理原则，由各区政府负责小区更新完善资产移交，对没有物业管理服务的小区，按照居民意愿，引入物业公司或建立社区化准物业管理，巩固工作成果。
（三）西安市老旧小区改造具体实施流程
第一步，开展摸底排查。各区县政府、开发区管委会对老旧小区开展全面排查摸底，建立台账。结合小区实际和居民意愿，制定辖区改造“清零”计划，安排年度工作计划，做好项目储备。
第二步，居民意愿调查。对于实施主体对符合条件的项目，要充分征求居民意愿，组织入户调查(入户率不得低于90%)，支持人数应达到小区业主总人数的2/3以上。
第三步，设计方案评审。实施主体按照小区实际和业主需求，在规划部门指导下，委托有资质的单位编制设计方案及项目资金测算。
第四步，制定改造计划。各区县政府、开发区管委会对拟确定的改造项目，以书面形式报市老旧小区综合改造办公室，按照“成熟一批，开展一批”要求，汇总下达改造计划。
第五步，工程组织实施。实施主体按照法律法规要求和基本建设程序，确定设计、监理及施工单位。开工前，各区县政府、开发区管委会要组织规划、城管部门进行违法建设认定及拆除。
第六步，工程竣工验收。项目竣工后，由实施主体组织相关部门以及设计、监理、施工单位，邀请业主委员会或居民代表参与，进行竣工验收。验收合格的，由区县政府汇总，报送市老旧小区综合改造办公室，申请市级补助。市老旧小区综合改造办公室可委托第三方进行绩效考核，作为年度考核依据。
（四）加装电梯工作流程
老旧住宅小区加装电梯从申请到建设需要七步完成，包括：确定实施主体、进行项目申报、项目初审、计划下达、组织实施、初步查验、联合查验。
第一步：确定实施主体。老旧住宅小区加建电梯实施主体是房屋产权单位、原房改售房单位，或是其书面委托的住宅管理单位、物业服务企业，负责项目申报、方案公示、资金筹集、设备采购、工程实施、维护管理等工作，并承担相应的义务和责任。
第二步：进行项目申报。实施主体委托设计单位，对加装电梯项目技术可行性进行初步判定。
第三步：项目初审。由区建住局组织规划分局等相关部门对申报项目及资料进行初步审查，初审合格项目报送市建委。
第四步：计划下达。由西安市建委组织市级财政、规划、质监等部门，以及有关专家通过现场踏勘、资料审查，对上报项目进行联审，符合条件的项目下达老旧住宅小区加建电梯试点计划。
第五步：组织实施。试点计划下达后，实施主体按照建设程序组织实施，必须委托具有相应资质的设计、施工、监理、施工图审查及电梯安装、检验单位。
第六步：初步查验。在项目竣工验收合格并安全运行后，实施主体提交竣工及维护运行相关资料，区建住局组织区级部门进行初步审查，通过后报送西安市建委。
第七步：联合查验。最后由西安市建委组织市级相关部门开展联合查验。查验通过后，西安市建委、市财政局将市级每部15万元的补助资金一次性拨付各区财政，各区及时拨付补助资金。
四、律师参与老旧小区改造法律服务工作流程
随着西安市老旧小区改造工作的进一步推进，工作量以及工作精细度的要求，律师参与其中显得越来越重要。在老旧小区改造工程的各个环节中，涉及多部法律法规，律师长期从事金融、建筑、房产业务，全程参与改造项目，最大限度的保护委托人的合法权益，并很好的推进该项工作进度。
（一）西安市老旧小区改造存在问题
1、引进社会资本金难
目前，我国大多数城市老旧小区改造的资金主要来源于政府资金，老旧小区改造除中央和地方政府资金外，需要居民以及社会资金的进入，对于社会资金如何引入，以及引入之后如何监管的问题，必须有完备的合同约定，否则可能最终无法达到引入其他资金完成改造项目的初衷。
2、在改造过程中部门职能协调难度较大
老旧小区改造工作要对小区的供电、供气、供暖、供水、供网等配套设施全面的升级，在这个过程中会涉及到众多政府部门、细化工作流程，同时老旧小区改造工程对于消防、园林部门、社区委员会等单位来说也存在很大的协调问题，一旦工作不能及时配合完成，很容易出现工程停滞不前的现象，耽误工期，拖延工程进度。
3、建设管理工作不规范
老旧小区改造涉及建筑项目多，项目内容细，常常会遇到施工质量较差的问题，其主要的原因是建设管理工作不规范，这种问题的存在不仅不能有效完成老旧小区改造工作，还有可能降低社会公信力及损害小区居民的切身利益。
（二）西安市老旧小区改造法律服务工作
根据老西安市旧小区改造实施流程以及改造过程中存在的问题，需要律师在各个环节提供高质高效法律服务，保障项目全程符合法律规定。律师拟从以下几个方面提供法律服务。
1、项目前期法律服务工作
老旧小区改造项目立项前期法律文件的起草和准备，包括提供工程项目法律政策可行性分析，出具法律意见书。就老旧小区改造社会融资的法律可行性出具法律意见书，起草相关的合同。
2、项目中法律服务工作
配合改造方协调各个政府部门间相互合作。根据改造方要求，参加有关会议，参与磋商、谈判，进行法律分析、论证，并提出法律意见或建议。
3、项目后期法律服务工作
成立项目全面评估组，从建设项目的前期手续及建设管理情况、项目建设情况、资金到位与使用情况、项目变更情况、竣工决算情况、档案资料情况6个方面进行全面评估。
评估组将采取现场评估、查阅资料、财务评估的方式对项目进行全面检查，在评估中发现有关项目审批、建设、资金支付等方面的问题，并及时处理。
西安市老旧小区改造工作量大，同时也存在众多问题，在推进老旧小区改造的过程中，要积极充分发挥西安市人民政府的领导职能以及各政府部门职能。同时，律师为项目全程合法合规提供法律保障，为各部门合作完成项目提供协调工作，为项目保质保量按时完成提供法律支持，律师用专业法律服务为西安市老旧小区改造保驾护航。